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國務(wù)院國資委關(guān)于以管資本為主加快國有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的實(shí)施意見（國資發(fā)法規(guī)〔2019〕114號） |
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關(guān)于印發(fā)《國務(wù)院國資委關(guān)于以管資本為主加快國有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的實(shí)施意見》的通知
國資發(fā)法規(guī)〔2019〕114號
委內(nèi)各廳局,各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)國資委：
貫徹落實(shí)黨的十九屆四中全會關(guān)于形成以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的決策部署，按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化國資國企改革的有關(guān)要求，根據(jù)巡視整改意見，為加快實(shí)現(xiàn)從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，不斷提升國資監(jiān)管的能力和水平，我們制定了《國務(wù)院國資委關(guān)于以管資本為主加快國有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的實(shí)施意見》，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認(rèn)真貫徹落實(shí)。
國務(wù)院國資委
2019年11月7日
國務(wù)院國資委關(guān)于以管資本為主加快國有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的實(shí)施意見
黨的十九屆四中全會明確要求，形成以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央立足黨和國家事業(yè)發(fā)展全局、對深化國資國企改革作出的重大決策，對于優(yōu)化國有資本布局、發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展具有十分重要的意義。貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變的重要指示，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，按照《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》等有關(guān)要求，現(xiàn)提出以下實(shí)施意見。
一、以管資本為主轉(zhuǎn)變國有資產(chǎn)監(jiān)管職能
適應(yīng)國有資產(chǎn)資本化、國有企業(yè)股權(quán)多元化的發(fā)展階段和市場化、法治化、國際化發(fā)展趨勢，針對當(dāng)前國有資產(chǎn)監(jiān)管越位、缺位、錯位問題，按照形成以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的要求，從監(jiān)管理念、監(jiān)管重點(diǎn)、監(jiān)管方式、監(jiān)管導(dǎo)向等方面作出全方位、根本性轉(zhuǎn)變。
（一）轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，從對企業(yè)的直接管理轉(zhuǎn)向更加強(qiáng)調(diào)基于出資關(guān)系的監(jiān)管。堅持政企分開、政資分開，進(jìn)一步厘清職責(zé)邊界，依法對國有資本投資、運(yùn)營公司和其他直接監(jiān)管的企業(yè)履行出資人職責(zé)，將應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè)，確保該管的科學(xué)管理、決不缺位，不該管的依法放權(quán)、決不越位。
（二）調(diào)整監(jiān)管重點(diǎn)，從關(guān)注企業(yè)個體發(fā)展轉(zhuǎn)向更加注重國有資本整體功能。立足國資監(jiān)管工作全局，著眼于國有資本整體功能和效率，加強(qiáng)系統(tǒng)謀劃、整體調(diào)控，在更大范圍、更深層次、更廣領(lǐng)域統(tǒng)籌配置國有資本，持續(xù)優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)，促進(jìn)國有資本合理流動、保值增值，推動國有經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大，更好服務(wù)國家戰(zhàn)略目標(biāo)。
（三）改進(jìn)監(jiān)管方式，從習(xí)慣于行政化管理轉(zhuǎn)向更多運(yùn)用市場化法治化手段。堅持權(quán)由法定、權(quán)依法使，嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)限和程序行權(quán)履職。改變重審批、輕監(jiān)督等帶有行政化色彩的履職方式，更加注重以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、以資本為紐帶，依靠公司章程，通過法人治理結(jié)構(gòu)履行出資人職責(zé)，將監(jiān)管要求轉(zhuǎn)化為股東意志。
（四）優(yōu)化監(jiān)管導(dǎo)向，從關(guān)注規(guī)模速度轉(zhuǎn)向更加注重提升質(zhì)量效益。堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，完善考核規(guī)則，更好引導(dǎo)企業(yè)加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推動國有企業(yè)質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力。
二、突出管資本的重要內(nèi)容
深刻領(lǐng)會管資本的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，聚焦優(yōu)化國有資本配置，管好資本布局；聚焦增強(qiáng)國有企業(yè)活力，管好資本運(yùn)作；聚焦提高國有資本回報，管好資本收益；聚焦防止國有資產(chǎn)流失，管好資本安全；聚焦加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，管好國有企業(yè)黨的建設(shè)。
（五）加強(qiáng)資本布局整體調(diào)控，進(jìn)一步發(fā)揮國有資本功能作用。統(tǒng)籌國有資本布局方向，服務(wù)國家重大戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃，構(gòu)建全國國有資本規(guī)劃體系。著力優(yōu)化資本配置，堅持出資人主導(dǎo)與市場化原則相結(jié)合，大力推進(jìn)國有資本的戰(zhàn)略性重組、專業(yè)化整合和前瞻性布局。通過強(qiáng)化戰(zhàn)略規(guī)劃和主業(yè)管理、制定投資負(fù)面清單、核定非主業(yè)投資控制比例等方式，引導(dǎo)企業(yè)聚焦主責(zé)主業(yè)。大力化解過剩產(chǎn)能，加快處置低效無效資產(chǎn)，有效盤活國有資本。
（六）強(qiáng)化資本運(yùn)作，進(jìn)一步提高國有資本運(yùn)營效率。建立完善國有資本運(yùn)作制度，加強(qiáng)國有資本運(yùn)作統(tǒng)籌謀劃，加快打造市場化專業(yè)平臺。發(fā)揮國有資本投資公司功能作用，通過開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本運(yùn)作等，推動產(chǎn)業(yè)集聚、化解過剩產(chǎn)能和轉(zhuǎn)型升級，培育核心競爭力和創(chuàng)新能力。優(yōu)化國有資本運(yùn)營，通過股權(quán)運(yùn)作、基金投資、培育孵化、價值管理、有序進(jìn)退等方式，實(shí)現(xiàn)國有資本合理流動和保值增值。加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)登記、國有資產(chǎn)交易流轉(zhuǎn)、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)統(tǒng)計、清產(chǎn)核資等基礎(chǔ)管理工作，確保資本運(yùn)作依法合規(guī)、規(guī)范有序。
（七）優(yōu)化資本收益管理，進(jìn)一步促進(jìn)國有資本保值增值。完善考核指標(biāo)體系，對不同功能定位、不同行業(yè)領(lǐng)域、不同發(fā)展階段的企業(yè)實(shí)行分類、差異化考核。充分發(fā)揮考核導(dǎo)向作用，突出質(zhì)量第一效益優(yōu)先、服務(wù)國家戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等重點(diǎn)，完善激勵約束機(jī)制。優(yōu)化國有資本經(jīng)營預(yù)算的收益與支出管理，更多體現(xiàn)出資人調(diào)控要求，提高資本金注入占預(yù)算支出的比重，推動資本預(yù)算市場化運(yùn)作。加強(qiáng)上市公司市值管理，提高股東回報。強(qiáng)化財務(wù)預(yù)決算管理和重大財務(wù)事項監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)資本收益預(yù)期可控和保值增值。
（八）維護(hù)國有資本安全，進(jìn)一步筑牢防止國有資產(chǎn)流失的底線。健全覆蓋國資監(jiān)管全部業(yè)務(wù)領(lǐng)域的出資人監(jiān)督制度，加強(qiáng)對所監(jiān)管企業(yè)關(guān)鍵業(yè)務(wù)、改革重點(diǎn)領(lǐng)域和國有資本運(yùn)營重要環(huán)節(jié)以及境外國有資產(chǎn)的監(jiān)督。完善問責(zé)機(jī)制，加大違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究力度，構(gòu)建業(yè)務(wù)監(jiān)督、綜合監(jiān)督、責(zé)任追究三位一體的監(jiān)督工作閉環(huán)。強(qiáng)化監(jiān)督協(xié)同，統(tǒng)籌出資人監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、巡視監(jiān)督、審計監(jiān)督以及社會監(jiān)督力量，建立有效的監(jiān)督協(xié)同聯(lián)動和會商機(jī)制，切實(shí)防止國有資產(chǎn)流失。
（九）全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步以高質(zhì)量黨建引領(lǐng)國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。堅持“兩個一以貫之”，將加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)與完善公司治理相統(tǒng)一，指導(dǎo)推動國有企業(yè)黨委（黨組）發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，把方向、管大局、保落實(shí)。著力抓好黨的建設(shè)，堅持管資本就要管黨建，把黨的建設(shè)融入到管資本的全過程各方面，加強(qiáng)混合所有制企業(yè)黨的組織建設(shè)，推進(jìn)基層黨組織全覆蓋，不斷增強(qiáng)基層黨組織的組織力凝聚力戰(zhàn)斗力。推動全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展，加強(qiáng)國有企業(yè)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，為國有企業(yè)改革發(fā)展?fàn)I造風(fēng)清氣正的良好環(huán)境。
三、優(yōu)化管資本的方式手段
堅持授權(quán)與監(jiān)管相結(jié)合、放活與管好相統(tǒng)一，在明確管資本重點(diǎn)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，同步調(diào)整優(yōu)化監(jiān)管方式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管職能與方式相互融合、相互促進(jìn)，增強(qiáng)向管資本轉(zhuǎn)變的系統(tǒng)性和有效性。
（十）實(shí)行清單管理。依照《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)和國資委“三定”規(guī)定，建立完善權(quán)力和責(zé)任清單，落實(shí)以管資本為主的要求，明確履職重點(diǎn)，厘清職責(zé)邊界。按照權(quán)責(zé)法定原則，將不該有的權(quán)力攔在清單之外；保證清單內(nèi)的權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，督促責(zé)任落實(shí)到位。根據(jù)職能轉(zhuǎn)變進(jìn)展情況，對清單實(shí)施動態(tài)調(diào)整，規(guī)范權(quán)責(zé)事項履職內(nèi)容和方式。
（十一）通過法人治理結(jié)構(gòu)履職。依法制定或參與制訂公司章程，推動各治理主體嚴(yán)格依照公司章程行權(quán)履職，充分發(fā)揮公司章程在公司治理中的基礎(chǔ)作用。依據(jù)股權(quán)關(guān)系向國家出資企業(yè)委派董事或提名董事人選，規(guī)范董事的權(quán)利和責(zé)任，強(qiáng)化對外部董事的監(jiān)督管理，督促履職盡責(zé)，加強(qiáng)溝通，健全工作聯(lián)動機(jī)制，更好落實(shí)出資人意志。
（十二）分類授權(quán)放權(quán)。加大授權(quán)放權(quán)力度，結(jié)合企業(yè)功能界定與分類、治理能力、管理水平等改革發(fā)展實(shí)際，根據(jù)國有資本投資、運(yùn)營公司和其他直接監(jiān)管企業(yè)的不同特點(diǎn)，有針對性地開展授權(quán)放權(quán)，充分激發(fā)微觀主體活力。定期評估授權(quán)放權(quán)事項的執(zhí)行情況和實(shí)施效果，建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制。
（十三）加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。切實(shí)減少審批事項，打造事前制度規(guī)范、事中跟蹤監(jiān)控、事后監(jiān)督問責(zé)的完整工作鏈條。推進(jìn)信息化與監(jiān)管業(yè)務(wù)深度融合，統(tǒng)一信息工作平臺，實(shí)現(xiàn)實(shí)時在線動態(tài)監(jiān)管，提高監(jiān)管的針對性和有效性。加大對國有資產(chǎn)監(jiān)管制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查力度，不斷健全監(jiān)督制度，創(chuàng)新監(jiān)督手段，嚴(yán)格責(zé)任追究。
四、強(qiáng)化管資本的支撐保障
圍繞以管資本為主的目標(biāo)任務(wù)，需要進(jìn)一步統(tǒng)一思想認(rèn)識、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、健全監(jiān)管制度、強(qiáng)化隊伍建設(shè)，為形成以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制提供堅實(shí)保障。
（十四）統(tǒng)一思想認(rèn)識，凝聚系統(tǒng)共識。牢牢把握國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)定位，全面履行好中央企業(yè)出資人職責(zé)、國有資產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)和中央企業(yè)黨的建設(shè)三方面職責(zé)，按照以管資本為主的要求，強(qiáng)化重點(diǎn)職能，調(diào)整履職方式。加強(qiáng)中央關(guān)于國資監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變精神宣貫，突出做好對地方國資監(jiān)管工作的指導(dǎo)監(jiān)督，形成國資監(jiān)管系統(tǒng)向管資本轉(zhuǎn)變的合力，加快構(gòu)建國資監(jiān)管大格局、形成國資監(jiān)管一盤棋。
（十五）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，有效落實(shí)責(zé)任。立足黨和國家工作全局謀劃推進(jìn)國資監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變工作，將管資本的要求貫穿各個專業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域。全面查找當(dāng)前履職中與管資本要求不符合、不適應(yīng)的問題，主動作為，勇于擔(dān)當(dāng)，拿出務(wù)實(shí)管用的措施，確保改革要求落實(shí)到位。按照調(diào)整后內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能，理順運(yùn)行機(jī)制，主動溝通銜接，避免工作交叉和監(jiān)管空白，提高監(jiān)管效能。
（十六）完善制度體系，強(qiáng)化法治保障。積極參與國資監(jiān)管重點(diǎn)領(lǐng)域立法，推動將管資本有關(guān)要求體現(xiàn)到《中華人民共和國公司法》等有關(guān)法律法規(guī)修訂中。及時開展文件清理，修改廢止與中央精神不一致、與管資本要求不相符的國資監(jiān)管規(guī)章規(guī)范性文件。完善規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制，確保各項制度在基本方向和原則、履職重點(diǎn)和方式等方面符合以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的要求。
（十七）改進(jìn)工作作風(fēng)，提升隊伍素質(zhì)。進(jìn)一步提高政治站位，堅決做到對黨忠誠，把加快自身改革、推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變的實(shí)際行動作為檢驗干部增強(qiáng)“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護(hù)”的重要標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)化服務(wù)意識，加強(qiáng)調(diào)查研究，主動從企業(yè)角度考慮問題、推進(jìn)工作，不斷提高服務(wù)企業(yè)的質(zhì)量和水平。加強(qiáng)國資監(jiān)管業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)，注重實(shí)踐能力提升，建設(shè)一支適應(yīng)管資本要求、具備管資本能力、忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)專業(yè)化國資監(jiān)管干部隊伍。
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